第九章北方中国的地方控制（第6/13页）

这在一定程度上是明朝政府缩减开支所造成的。由于朝廷为地方长吏所配备的僚属人数很少，就迫使不断发展的胥吏阶层去寻找法外收入。政府容许这种情况发生是比较自然的。因为地方吏职在历史上就与为衙门服务的定期差役相混淆。换言之，在理论上，一个地方的居民应该承担种种赋税征集和本地治安的事务，而到17世纪这些事务实际上主要由政府的税务机关和衙门兵丁来执行了。当然，估算这些行政花费，并向当地民户征收这笔开销，对政府来说总是做得到的。但是，这将会增加乡绅的赋税负担，尤其是在害怕失去乡绅支持的明朝末年，所以朝廷否定了这种课税办法，而赞同于法外的养活胥吏手段：例如由胥吏自己征收诉讼费，长吏自己掏钱支付胥吏薪俸，等等。

新建的清朝政府也希望减少赋税，因而宁愿遵循明朝政府的既定办法。这是一个错误的节约措施。通过废罢主簿一职，由县丞或典史接任其公务，从而缩减地方行政开支，就等于增加了实际上负责着全县文书工作的胥吏的负担。然而，随着工作负担的加重以及胥吏阶层重要性的增加，胥吏本身却被严格地排斥在更高一级的官僚阶层之外。自然，对于这种微薄的正式报酬，他们私下里替自己所做的补偿，就是贪污受贿。

所以，仅仅强调任命可靠的人选充任地方官的重要性，并不足以保证地方政府的廉正。清政府不久就发现，衙门的胥吏和听差是整套官僚机构中最难驾御的成分之一。当然，将州县政府的几乎每一个失误都归咎于胥吏，是很容易的，并且胥吏也成了政府行政机构的不完善性的替罪羊。例如中央政府既想增强地方政府作为朝廷在司法和财政上的代理人的效能，又拒绝提供所需的财政经费来供给更多的人员以达到这一目标，两者之间不相协调，就表现了这种不完善性。不过，虽然对胥吏肆无忌惮、徇私舞弊的特点总有言过其实的倾向，胥吏和听差确实在各县衙门形成了一个根深蒂固的身份低贱的群体；他们常常倚权仗势，欺压百姓，也是不能否定的。于是，清政府便致力于监察和惩罚“衙蠹”的不法活动。在有关这一时期著名地方官员的记载中，也常常可以看到他们力图抑制“吏胥贪黩之风”的事迹。

因而，最后的解决办法仍然是更加看重必不可少的地方官的作用，他们自身的廉正对于控制其下属至关重要，颇似整个统治体系中皇帝的地位。清政府几乎不相信那些劝告性的呼吁，继续加强对命官的监察。毫无疑问，清朝统治初期法制与赋税制度得以加强的主要原因之一，就在于建立了一套正规的、有效的考课制度，它以新的标准来评估地方官的政绩。地方官个人承受的压力也许发展到了近乎难以忍受的地步，但是，其政务却由于严格的规章而变得效率极高。这些规章在某种程度上可以说在近代以前的官僚政治中十分突出，它试图限定官吏举止行为的每一个方面。尤其重要的是，在鳌拜摄政（1661—1669）期间以及此后，清朝官员的考绩，几乎就是在评价一个地方官捕获与处罚重罪犯以及及时按定额征足赋税的能力。从短期看来，这种依靠地方官个人的做法，把政府工作融为整体，强化了其地方控制体系。

保甲制

清政府采取的第二项措施就是将人户编成保甲。最初，满洲人采用的是明朝地方统治制度的一种变体。从1644年到1646年，行总甲制，十户为一甲，立一甲长，百户立一总甲长。1644年，颁布了“邻保检察法”，这一新制意在控制并捕获盗贼、逃人和奸人。这样，该制度的目的就与驻防军队相近了，相应地总甲长也就得以直接向兵部提送报告。正如多尔衮在1644年9月8日的一道敕令中所言：

各府、州、县、卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲。凡遇盗贼、逃人、奸宄窃发事故，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫。府州县卫核实，申解兵部。若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以重罪不贷。

这样，清初控制地方之制度的最初目的就是查治反抗者和牢牢控制新获得的人口。清廷力图将民众束缚在一地，利用总甲来阻止人们流徙，尤其是在山东这样的混乱地区。1646年，政府甚至命令按前明朝世袭的户种来编造户籍（军籍、匠籍，等等），他们警告人民如若假冒别的户籍种类，将受惩罚，并重申了前朝的“役”与“赋”之别。

从1646年开始，由于总甲长得直接向兵部报告，保甲制与对军用物资的控制联系了起来，这包括马匹与火器。这一政策出于英俄尔岱的主意，此人为八旗兵组织过后勤，并在1636—1637年前后满人入侵朝鲜国时筹备过军需物资。1644年，英俄尔岱任户部尚书，1646年11月他开始力主颁布一项严格的法令，来制止有人将军用物资出售给贼党。1646年12月1日，政府宣布：