第十章 消费国石油机制（1974—1981年）（第9/10页）

即使是最为制度化的国际机制，也不会对其最重要的成员采用中央集权式的措施以执行其规则。布雷顿森林体系下的国际货币基金组织和关税及贸易总协定都详尽制定了国家行为规则，并以制裁条款作为后盾。但即使在关税及贸易总协定的早期，执行这些规则的权力也是相当分散的，它主要靠的是非正式制裁措施，譬如名誉，其次才是靠成员国对违规国家进行报复。国际货币基金组织只能对一些小国实施其规则，而对美国则只好听之任之。最终，其规则的实施只能依靠成员国，尤其是美国的服从才得以实现。只要民族国家仍然是国际政治中的基本现象而不是过时的现象，那么希望通过国际组织，运用集权方式以使规则得以实现就只能是一个空想（Hoffmann, 1966）。

现实主义者抓住国际组织和机制在规则实施方面所表现出来的不足，强调只有在更大体系中的无政府状态的有力制约下，这些假设的等级制体系才能发挥作用（Waltz, 1979, pp.115—116）。每当此时，现实主义者总难以掩饰其内心的喜悦，并以此证明制度在涉及世界政治关键问题时是无能为力的，因为这正好成为现实主义者的一个很好机会，可以用来证明这些国际制度对于世界政治大事是无关紧要的。但恰恰相反，这只是反映出了人们对国际制度这一概念认识上的肤浅。实际上，对这个概念作“无政府状态”和“等级制”的二分法本身就是误导的。持这一观点的人忽视了世界政治中非等级制的协调，误把国际制度和机制当成软弱的按等级原则构成的政府。正如本书所强调的那样，机制的重要性在于促进政府间协议的达成，而非集权式的强制实施者。

但即使主权原则使得无法建立凌驾于国家之上的等级体系，在国际政治中，规则还是起到了一些作用。正如我们在第五章和第六章所阐明的，理性的“行为者”希望遵守游戏规则，特别是当未来能否得到别人的合作将取决于其现时表现的时候。这些动机可能来自于议题领域内部的行为模式，这些行为模式使得“行为者”对违反规则现象作出反应，譬如关税及贸易总协定中的报复条款；或者是因为担心违规行为可能会引起其他议题领域更为严重的混乱，或是损害自己的名誉。即使国际机制的规则无法通过集权式强制实施，它们仍可被各国当成“行为规范”或“指导原则”。在这样的政治机制中，国际组织的行动就具有了重大意义。如果一个国际组织能够建立一个规则体系，它就能为各国提供动力，使它们即使不担心报复，也会意识到名誉的重要性，这样在他们处理相关事务的时候，方式就会有所不同。

在一段时期内，关税及贸易总协定的贸易机制和布雷顿森林体系的货币机制就曾起过这样的作用。在第七章中，鉴于政府受到有限理性的约束，我们强调了这些机制中规则的价值。总的来说，达成了国际组织的一个典范：强有力的政治机制总是拥有明确的规则，能有效地促使其成员服从。但是对国际能源机构的分析使我们多少修正了这一结论，因为它的规则常被搁置一旁，而人们更多地采用了非正式的手段协调政策。在国际能源机构的机制中，规则不过是象征而已。消费国的能源机制包括指导国家行为的指令——规则和原则，但是其更具体的指令（那些“规则”）却极少得到实施。实际发生的情况是：机制中的那些不很具体的指令（即“原则”）被用来指导或使相互间政策调整的尝试合法化，而这种调整则要求有该国际组织秘书处的积极参与。

最后，让我们重新将后霸权国际机制的有效性与存在于石油领域的霸权作一比较。简要地回顾第八章中所描述的1956—1957年石油危机，可以得到一个发人深思的比照。对这次危机的反应实际上构成了霸权合作的一个缩影。美国通过重新设置油轮航线和增加国内的石油生产，妥善地处理了石油消费国对关闭苏伊士运河的反应。尽管它对经济合作与发展组织所做的不过是点头放行而已，也并没有通过什么正式的国际机制来采取行动，但美国所采取的措施却极为有效。只有在英、法追随美国的中东政策，被迫从埃及撤军之后，美国才向欧洲提供石油，避免了迫在眉睫的经济和政治危机。

如果说1956—1957年石油危机反映了霸权对于合作的重要性的话，那么1980年事件则表明国际机制以及与之相关的国际组织的潜在价值。

在那次危机中，尽管通过国际能源机构进行的政策协调不及在1956—1957年的霸权合作那么精致、有效，但国际能源机构仍然发挥了重要的作用。不但如此，它还得到了许多不同寻常的有利条件的帮助。正如1980年事件所表明的那样，合作不但最有可能产生于共同利益的存在，而且在存在有代表这些利益、能够促进合作的国际制度的时候，也会形成合作。但是要想取得成功，这些机制不但需要具有潜在的共同利益模式，还需要一个充分有利的环境：通过使交易成本最小化，减少不确定性，为政府的行动提供粗略的概测规则；国际制度的确作出了重大的贡献，使事态发生了根本的变化。国际机制不能像强有力的霸权那样创造秩序，但国际机制却可以促进对成功的自我实现的预期，从而远离恐慌和失败。