4.“七分政治”的具体实施（第5/11页）

其四，严密政治组织，加强行政控制。国民党从组织上看，不是一个十分严密的政党，其地方自治的治理原则也从理论上限制着政权垂直权力的过度伸展。而蒋介石以军事强人控制政权的现实及南京政府对全国实际统治力的薄弱又进一步影响着南京政权行政控制力的发挥。在与中共对垒过程中，蒋介石得出结论：中共严密的组织使其具有强大的群众动员能力，是中共能将自身实力充分发挥的一个关键原因，而国民党政权自身则“政府自政府，人民自人民，军队自军队，各不相谋，甚至省政府和县政府之间，也不能十分联络得好”。[129]针对此，蒋力图在现有框架内对政治组织有所改进，加强政权的行政和社会控制力。

按照南京政府的地方政治体制，省直管县，传统中国原有的州府一级机构被取消，这样的政治结构源于孙中山倡导的地方自治原则。但是，当时省境庞大，交通不便，省对县的管理常常鞭长莫及。赣南的三南地区（全南、定南、龙南三县）距省会南昌有六七百公里之遥，又无公路可通，省级管理几乎无从措手。1932年8月，鉴于现有省县机构难以满足管理需要的实际状况，国民政府行政院和豫鄂皖三省“剿匪”总司令部决定在省和县之间按区域增设派出性的专员公署，加强省、县之间联系。1933年1月，南昌行营改组江西各地专员公署，扩大专员公署权力，专员一律兼任该区保安司令，并须逐渐兼任专员公署所在地县长；同时，为专员公署增加经费，配设技术人才。1934年福建事变后，又在福建推行专员公署制度，将全省分为十区，设置专员。专员公署的建立健全，在省、县之间增加了一级具有相当行政权的督察机关，可以考核地方官员、查核地方财政、核转省县间往来文件。每个专员公署一般管辖6个县，这对交通不便状况下行政权力的有效施展不无裨益。

除设立专员公署外，南昌行营对一些离县治较远，几县交界且“平时政治力量，已有鞭长莫及之患”[130]地区，本着“适应剿匪需要，增加行政效率”[131]的原则，加设特别行政区，就近控制。1933年7月27日，南昌行营在江西藤田等四处设置特别行政区，以永丰、乐安、吉水三县交界的一部分治地为藤田特别行政区，祟仁、宜黄两县交界的一部分治地为凤冈特别行政区，同时设立新丰、龙岗特别行政区（旋被裁撤）。10月、12月，行营又分别在宜丰找桥、宜春慈化和安福洋溪、井冈山大汾设立特别行政区。特别行政区设政治局，隶属于行营和江西省政府，负责“处理全区一切行政事务”；“政治局对各级机关之关系，与县政府同”。[132]

乡村保甲制度是中国农村实施已久的传统控管体系，民国成立后一度被废弃。1930年代初，为适应“剿共”军事的需要，加强对基层社会的控制，南京国民政府开始重建乡村保甲。1932年8月，鄂豫皖三省“剿匪”总司令部颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，开始大面积推行保甲制度。1933年9月，江西81县中有62县进行了保甲编组，保甲网络基本成型。蒋介石对保甲十分重视，指示：“进剿时亲查保甲，帮修寨碉，最为重要。并择其要冲之地遴选稳实保甲长，给其能足自卫之旧枪，派能干可靠之官兵数人训练监督……使其自守，则为根本之治也。”[133]“进剿”期间，保甲的建设和恢复在数据上继续显示出较快的进展，据江西省民政厅统计，到1935年江西各县编成26584保，259066甲。保甲制度的推展，对国民党权力体系的垂直延伸及反制中共的发展、渗透有着一定作用。

（2）“七分政治”的效用

国民党政权在政治、经济、社会上与中共全面对垒的一系列对策，取得了一定效果。国民党军军风纪在此期间确有改善，国民党方面各级人员不约而同谈道：“从前没有组织运输队的时候，民众因为怕拉夫的关系，军队所到的地方，逃避一空，现在不同了，我们军队所过的地方，老百姓排班的站着，送茶送水的，络绎于途，请向导也不发生困难，这是由于军纪严明的效果。”[134]诸如强奸、抢劫等恶性案件明显减少。当时，苏区有“有一部分群众脱离政府，如东陂、黄陂、吴村有一部分群众听反动派造谣，见红军到逃跑上山，反接济白军靖匪的食粮”[135]；一些地区“群众大受敌人欺骗，反水成立守望队替敌人担任秘密通讯员等”。[136]对此，蒋介石曾不无得意地宣称：

从前我们军队到的时候，一般人民一定都被土匪裹挟去；现在我们这一次到了棠阴，一般人民却希望土匪早一些快走，我们军队一到，他们就出来，可见赤匪的手段无论怎么毒辣巧妙，无论对于部下对于人民监督怎么严密，在最短期间或可稍微发生效力，但用了一年半载以后，一概无用，而且还要发生反结果。[137]